湖南省关于设立镇的标准和程序的解读

一、【资料背景】

国务院《行政区划管理条例》第十一条明确：“市、区人民政府设立镇、街道的标准，由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同同级人民政府其他有关部门制定，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”民政部《行政区划管理条例》实施办法第六条规定："省、自治区、直辖市人民政府批准本行政区域内的镇、街道设置标准时，应当将下列材料一式五份径送国务院民政部门：(一)省、自治区、直辖市人民政府出具的备案证明;(二)省、自治区、直辖市人民政府印发的标准文本和说明"。"民政部办公厅关于开展2020年民政重点工作综合评估的通知"(民办函〔2020〕50号)要求，各省要健全完善本地区的行政区划管理体制，年底前制定好镇、街道设置标准，并将其报国务院备案。

湖南设立接到的标准于2017年8月经湖南省人民政府同意，现已由湖南省民政厅颁布实施。现在湖南省还没有设立镇标准，需要制定和完善相关制度来规范湖南省设立镇的工作。湖南省对建立城镇标准十分重视。从2019年6月开始，湖南省民政厅领导分别带队到23个县(市、区)和46个乡(镇、街道)进行调研，了解该县的基本情况。利用省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省统计局等部门提供的全省乡镇相关数据，对全省乡镇及建制镇的人口规模、经济发展、公共服务、基础设施建设等情况进行了分析，并根据相关法律法规及规章，借鉴外省经验，进行深入调研，充分论证，协商分析，起草了《湖南省设立镇标准及程序》(以下简称《设镇标准》)。今年以来，湖南省民政厅先后3次征求了省发改委等20个省直部门及专家学者的意见建议，2次征求了14个市州人民政府的意见建议，多次组织各市州及部分县市区民政局进行了研究、修改。审议稿和草拟说明经湖南省民政厅党组会议讨论通过。报告中，湖南省民政厅向省委副书记、省长许达哲和副省长朱忠明汇报，并按要求对报告作进一步修改完善。十月十二日，湖南省人民政府第87次常务会议审议通过了《设镇标准》。十月十五日，湖南省人民政府发布了《湖南省设立镇的规定》(湘政发〔2020〕16号)。

二、【解读分析】

㈠总体要求。明确了设立镇的目标、方式、方案制定主体、当地自愿申请重新启动的程序等总体要求，确保设立镇工作“稳妥、审慎、有序、均衡”。

㈡具体指标。一是撤乡设镇。1.撤乡设镇的一般情况。人口情况：目前湖南省人口不少于24000人的乡镇有103个(不含民族乡镇)，占全省乡镇总数的33.3%，把全乡总人口指标定为一般不少于24000人，根据湖南省乡镇集镇建成区和集镇规模的实际情况，将拟设乡镇的乡人民政府驻地集镇建成区人口指标定为不少于4500人，建成区面积定为定性指标，即具有一定规模，有较好的扩展空间，这样才能顾及当前现实，兼顾未来发展。经济发展：统计部门对县(市、区)一般公共预算收入和工业企业(包括规模以上工业企业)的统计口径，以及县(市、区)内所辖乡的发展不平衡等情况进行了统计，因此，宜将县(市、区)的一般公共预算收入和工业企业的统计纳入县(市、区)指标体系，在县(市、区)内所辖乡排名中，优先考虑拥有规模以上工业企业的乡，更好地反映经济发展的质量和效益。公共服务：城镇是一个以行政区划为主体的城市类型，应具备一定的公共服务能力，从政务(便民)中心、民政、公安、教育、文化、商业、金融、交通、通信、医疗卫生、体育、环保、应急、文物保护等方面，设定质量指标。基础建设：重点是对政府驻地集镇的交通、供水、排水、生活污水和垃圾处理提出要求，对拟设乡镇的治理体系和治理能力现代化进行综合评价。2.规范指标的确定。以上所述的乡级行政区划指标数据统计口径多为市州有关部门(省直有关部门主要掌握县级行政区划指标数据)，因此，指标数据主要由市州有关部门提供，并作为设立镇审批的重要依据。3.适当放宽情形。对于地处省际交界地区和民族自治地方、人文景观丰富、适合旅游开发的乡镇，以及符合县级以上国民经济和社会发展规划、国土空间规划、重大工程建设等要求，需要特殊照顾的，可以适当放宽标准，但全乡总人口不得少于两万人。二是乡镇合并设立的乡镇。湖南省委、省政府《关于开展乡镇区划改革工作的意见》(湘发〔2015〕15号)明确了乡镇整合的人口和面积范围，对地理条件特殊的乡镇不能“一刀切”。为此，应支持小面积、低人口的乡镇稳妥地开展乡与乡、乡与镇、镇与镇合并设立镇的工作;力求通过规范指导，促进重点镇和经济发达镇的发展，建立结构合理、层次分明、重点突出的城镇体系格局，进一步巩固乡镇区划改革成果。

㈢报批程序。对设立镇的规划编制、论证、评估、申报、审批等全过程进行细化，明确了要提交的主要材料的具体程序，确保设立镇工作有章可循、有法可依。建议在发出行政区划变更批复后，开展信息发布、挂牌、舆情控制等工作。为了进一步总结改革的成效和经验，还明确了改革后的组织实施情况报告和成效评估等工作。

㈣其他内容。确定设立镇的标准和实施时间的程序。